2024年3月27日，上海市十六屆人大常委會第十二次會議表決通過了《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱條例），自2024年6月5日起施行。主要內容解讀如下：

一、制定條例的必要性

開展無廢城市建設，是深入貫徹黨的二十大精神、全國生態環境保護大會精神和習近平總書記考察上海重要講話精神的具體行動，是提升生態文明、建設美麗上海的重要舉措。2022年6月，市第十二次黨代會提出，高標準推進全域無廢城市建設。2023年2月，市政府辦公廳印發《上海市“無廢城市”建設工作方案》，立足上海實際，明確了工作目標和重點任務。

在法治保障層面，國家和本市在固體廢物污染防治、循環經濟以及清潔生產等領域已有許多相關法律法規和政策性文件，但對于無廢城市建設尚無專門立法。從實踐情況看，本市無廢城市建設開局良好，固體廢物資源化利用率穩步提高，污染防治工作取得積極成效，但也還存在源頭減量壓力大、循環利用水平有待提升、處置結構性矛盾未根本緩解等問題，需要加大探索推進力度。為此，上海有必要率先在這一領域的地方立法上做出有益探索，通過系統的制度設計，為高標準建設無廢城市，加快建設人與自然和諧共生的美麗上海，提供堅實的法治保障。

二、制定條例的總體思路

條例深入貫徹習近平生態文明思想，統籌經濟社會發展與固體廢物治理，將無廢城市建設作為提升綠色低碳高質量發展內生動力的重要舉措，旨在構建符合超大城市特點和規律的無廢城市建設制度體系。一是強化引領性，吸收借鑒國內外先進理念和經驗，在預防固體廢物產生、推進源頭減量和回收利用、廣泛動員社會參與等方面力求創新突破，更好發揮立法的前瞻、導向作用。二是強化系統性，堅持以系統觀念進行基本制度框架的頂層設計，并聚焦重點領域、關鍵環節作出具體規定，著力搭建無廢城市建設的四梁八柱。三是強化建設性，充分反映上海特點、契合實際需求，加強引導、激勵、保障和剛性約束的效應協同，注重無廢城市建設的持續推進、久久為功。同時，強化與現有法律法規的銜接，對已有較完整、系統規定的內容適度集成，不做簡單重復。

三、條例的主要內容

條例共六章五十五條，包括總則、基本管理規定、預防和源頭減量、回收和循環利用、保障和監督以及附則，主要內容如下：

（一）明晰各方責任，強化共建共享。無廢城市建設是一項系統工程，既需要政府部門各司其職、發揮合力，更需要全社會共同參與、區域間加強協作。為此，條例作出以下規定：政府層面，在“塊”上明確市、區人民政府對無廢城市建設工作的領導職責和鄉鎮街道的屬地職責；在“條”上明確生態環境部門負責無廢城市建設工作的協調推進、組織實施，發展改革、經濟信息化、商務等部門分工負責各自領域無廢城市建設的相關工作。社會層面，強調任何單位和個人都應當厲行節約、反對浪費，積極參與、支持無廢城市建設，并要求國家機關和事業單位發揮示范帶頭作用，在全社會營造人人參與無廢城市建設的良好氛圍。區域層面，要求建立無廢城市建設區域協作機制，加強資源要素協同配置、產業結構協同優化、固體廢物協同治理和關鍵核心技術協同研發。

（二）明確基本要求，夯實建設基底。為建立健全無廢城市建設的長效推進機制，條例對其基本管理要求予以提煉、固化：一是強化規劃引領。規定將無廢城市建設納入國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃，發展改革等部門的有關規劃也要包含無廢城市建設內容，加強無廢城市建設與城市發展的有機融合。二是明確協同推進。要求市、區生態環境部門編制無廢城市建設實施方案，各有關部門都要根據實施方案，將無廢城市建設相關目標、任務納入本部門工作計劃，加強組織實施和監督檢查，并明確生態環境部門要發揮組織協調作用，強化協同實施。三是健全評估機制。明確市生態環境部門應當會同有關部門建立本市無廢城市建設指標體系，并以此為主要依據，定期對無廢城市建設情況開展評估。此外，條例還對建立健全無廢城市建設地方標準體系等提出了要求。

（三）強化源頭減量，推動綠色轉型。優先源頭減量是無廢城市建設的關鍵。為此，條例強化了以下規定：一是明確總體要求。強調要在生產、流通、消費等領域全面推進資源節約集約利用，預防和減少固體廢物產生，實現固體廢物源頭減量。二是優化提升具體制度措施。在總結實踐經驗的基礎上，對綠色生產、綠色采購、綠色消費、綠色辦公和綠色生活提出更高要求，包括完善產品綠色設計，探索工業固體廢物產生總量和產生強度雙控，推動重點行業清潔生產整體審核、產業園區循環化改造，加強綠色供應鏈管理，推廣公物倉，積極推進凈菜上市，開展“光盤行動”，促進閑置物品重復使用、快遞包裝減量等制度措施，還提出支持設立綠色產品銷售專區、要求提供小份餐和剩余食品打包服務、倡導設立辦公設備共享區、倡導飲品經營者為自帶杯具提供優惠等具體舉措。

（四）完善回收利用，提升資源效用。固體廢物作為資源的回收和循環利用水平，是社會進步的重要標志之一。為加快形成具有上海特色的固體廢物循環利用新模式，條例規定：一是強化分類回收。要求建立健全全品類、全鏈條、可追溯的固體廢物分類回收體系，探索再生資源、生活垃圾可回收物和工業固體廢物回收體系三網融合。同時，壓實各環節回收責任，實施生產者責任延伸制度，完善低價值可回收物回收扶持，強化流通行業企業回收服務，探索完善小微企業危險廢物集中收集模式。二是推動充分利用。要求在技術和經濟許可的范圍內，對固體廢物盡可能循環利用，推進固體廢物近零填埋。為此，明確完善循環利用產業體系，健全循環利用產品推廣機制，并著眼于補短板、強弱項、提效能，對工業固體廢物、建筑垃圾、農業固體廢物、濕垃圾以及焚燒爐渣和飛灰等的循環利用，分別作出針對性的規定。

（五）加強保障監督，抓實建設成效。為構建無廢城市共治共享新格局，此次條例在保障和監督方面，明確以下要求：一是加強宣傳引導。推動政府部門、群團組織、新聞媒體、企業事業單位、行業協會以及志愿隊伍等多方主體發揮各自優勢，廣泛開展無廢城市宣傳。健全碳普惠機制，細化無廢細胞建設規定，特別對企業集團總部和大型活動開展無廢示范提出明確要求，推動各類社會組成單元廣泛參與。二是加強政策支持。深化制度創新，強化資源統籌，綜合運用規劃、土地、財政、金融、價格等政策，加大對無廢城市建設的支持力度。三是加強數字賦能。要求依托“一網通辦”“一網統管”平臺，建立全市統一的固體廢物綜合監管信息平臺，推動無廢城市建設全過程、全覆蓋管理。四是加強監督考核。實行目標責任制和考核評價制度，主動接受人大監督，并將無廢城市建設相關情況納入文明創建以及其他相關創建標準。